Alcances de la Propiedad en Perú

Para entender los alcances de la “propiedad” que rige en el Perú, es indispensable conocer las características del sistema patrimonial que acoge la Constitución pues este derecho es una herramienta fundamental del régimen económico.

el sistema económico consiste en el conjunto de mecanismos tendientes a la generación de riqueza o rendimientos materiales que permiten atender las necesidades de la población. Toda sociedad tiene un plan sobre cómo generar los frutos que le permita subsistir y desarrollarse. En el caso peruano la fórmula acogida por la Constitución consiste en dejar que los agentes privados se encarguen de producir la riqueza mediante los negocios y actos de intercambio de bienes y servicios que ellos deciden libremente.  De esos rendimientos el Estado coge una parte importante, a través de los tributos, y utiliza dichos recursos para atender las necesidades de la sociedad en diferentes niveles.

La libre iniciativa es un vehículo adecuado para optimizar el aprovechamiento de bienes y servicios porque los dueños privados saben mejor que nadie qué actividades producen mejores rendimientos.  Nadie como ellos para lograr las decisiones más eficientes ya que  son los directamente beneficiarios de los frutos que se obtengan y de los perjuicios que se generen.  El sistema recurre pues a la natural actitud humana de cuidar y optimizar lo propio, para propiciar el mejor aprovechamiento de los recursos.  El Estado facilita el ejercicio libre de las actividades económicas y controla los excesos que eventualmente amenazan los valores superiores que interesan a la sociedad,  como la salud, la seguridad, el medio ambiente, entre otros.

Ahora bien, las actividades económicas se producen espontáneamente en la medida que los agentes privados sientan que su patrimonio está a salvo y que las decisiones que adoptan sobre ellos se cumplirán.  Si los propietarios creyeran o sospecharan que sus bienes están en peligro y que podrían perderlos o sufrir limitaciones severas contra su voluntad, obviamente no desarrollarían los negocios y operaciones que el sistema requiere.  Por esta razón es indispensable dotar de una sólida protección a los operadores económicos.

Se podría decir, a manera de resumen sobre la relación entre el derecho de propiedad y el régimen económico, que a mayor protección de la propiedad más posibilidades de generación frutos y rendimientos que benefician a la sociedad.  Por el contrario, cuando el patrimonio se ve recortado o amenazado, se reduce o incluso pueden desaparecer los frutos esperados.  Así pues la protección al derecho de propiedad no es solo un beneficio para cada dueño en particular, sino que es el vehículo a través del cual toda la sociedad produce riqueza, parte de la cual va a manos del Estado para que cumpla sus objetivos públicos.

En las sociedades donde el régimen económico es de corte intervencionista o con fuerte participación del Estado, lógicamente la actividad privada está muy reducida y no es a través de ella que se atienden las necesidades públicas.  Esto no significa que la propiedad es un derecho absoluto.  Conforme dice el artículo 70 de la Constitución, este derecho está sometido a limitaciones que se sustentan en el “bien común” e incluso puede sustraerse la propiedad de manera forzosa cuando media “necesidad pública” o “seguridad nacional”. Sin embargo, estos eventos son excepcionales y sólo son legítimos si se cumplen los presupuestos señalados en la norma.

En el caso de las limitaciones, que implican el recorte de los atributos de la propiedad a través de regulaciones que impiden el despliegue total de las posibilidades que un bien ofrece, la razón para su imposición tiene que ser el “bien común”.  Este concepto se incorporó en la Constitución vigente para distinguirse del “interés social” que regía en la Constitución pasada y que permitía irrumpir contra la propiedad casi por cualquier razón.  El “bien común” debe entenderse como una razón poderosa que interesa a toda la sociedad.  Sí como dije, cada vez que se restringe el derecho de propiedad la sociedad sufre por la pérdida de recursos que se dejan de producir, cuando se impone una limitación el fundamento de la misma tiene que ser un beneficio que justifique la pérdida de los rendimientos económicos sociales.  No basta el mero interés ideológico del Gobierno de turno o su predilección por atender ciertos intereses.  Una limitación sólo es legítima si la sociedad en su conjunto se beneficia.  En esa condición se encuentran las restricciones sustentadas en la protección del medio ambiente o en el planeamiento urbanístico, que son evidentemente materias que interesan y protegen a toda la sociedad.

Una garantía especial para que la limitación sea justa es que provenga de una norma con rango de ley.  Es decir, la imposición de un recorte a los atributos de la propiedad no puede derivar de cualquier fuente normativa o acto administrativo.  Surge de una decisión del Congreso de la República, quien a través de sus pronunciamientos colegiados expresa mejor que nadie el alcance del bien común.  Es cierto que muchas limitaciones a la propiedad se desarrollan en detalle en los reglamentos que expide el Poder Ejecutivo, los gobiernos locales y regionales, pero en todos los casos estas normas deben contar con una ley que las autoriza.

De otro lado, en relación a la expropiación, se ha previsto que procede la sustracción forzosa de la propiedad privada pero siempre que medien las causales de “necesidad pública” o “seguridad nacional”.  Estas causales también se cambiaron deliberadamente respecto al régimen derogado, en cuyo marco se podía expropiar por “interés social” y por “utilidad pública”, que eran justificaciones abiertas y que permitían la pérdida del dominio privado casi por cualquier razón.  La “seguridad nacional” está referida a la protección de la soberanía y habilita la expropiación cuando se requieren ciertos bienes para atender la defensa del territorio nacional.  Por su parte la “necesidad pública” tiene que ver con el requerimiento de espacios para realizar obras que benefician a toda la sociedad, normalmente obras de infraestructura.  Lo importante respecto a las causales de expropiación es que, al igual que las limitaciones sobre el dominio, estás se explican en el beneficio que producen para toda la sociedad y no en favor de un grupo o sector específico.   Por ello puedo decir enfáticamente que no está permitido en la Constitución vigente expropiar a un particular para entregarle el bien a otro particular.  El beneficiario siempre tiene que ser la sociedad en su conjunto.

Sólo el Congreso puede declarar la seguridad nacional o necesidad pública como parte de un proceso legislativo ordinario, lo que implica que en cada caso el Parlamento tiene que evaluar la importancia de que el Estado se apropie de un bien ajeno.  Obviamente el Congreso no podría hacer una evaluación correcta de la necesidad de expropiar si no conoce con detalle los bienes que serán afectados, el costo de la expropiación y su comparación con el beneficio que se pretende obtener con el nuevo destino para los bienes.

La Constitución garantiza que el propietario afectado sea resarcido previamente y en efectivo por la pérdida que sufre.  Esto implica que el Estado no adquiere la propiedad hasta que pague el último centavo del valor del bien, incluyendo la indemnización por el lucro cesante, cuando corresponda.  La norma no lo dice expresamente, pero se infiere que el propietario no puede discutir la decisión del Congreso, pero sí puede reclamar por el valor que se le pretenda pagar.

De otro lado, las consideraciones sobre la importancia de la propiedad en el régimen económico y la cautela que merece cuando se imponen límites o se sustrae el dominio privado, aplican a la propiedad civil, es decir el derecho que comprende todos los atributos sobre bienes (uso, disfrute, disposición y reivindicación), pero también a toda expresión del patrimonio ya que el sistema económico requiere que todo activo pecuniario goce de la misma protección.  Desde el punto de vista constitucional se entiende como propiedad no sólo el dominio civil si no a cualquier manifestación desmembrada o incluso a los derechos de crédito.

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